Was passiert, wenn eine Landesregierung Bundesrecht bricht? Kanzler Merz und sein Fraktionschef Frei überlegen, für diesen Fall den Artikel 37 aus seinem Schattendasein herauszuholen. Viel sinnvoller wäre etwas anderes.
Im Reitsport gibt es die Kandare, im Grundgesetz gibt es den Artikel 37. Die Kandare ist ein spezielles Zaumzeug für Pferde, zu dem eine Gebissstange gehört, mit der man das Pferd besser zügeln, kontrollieren und zum Parieren bringen kann. Im Artikel 37 Grundgesetz heißt die Kandare „Bundeszwang“. Er erlaubt der Bundesregierung, mit Zustimmung des Bundesrats „die notwendigen Maßnahmen“ zu ergreifen, um ein Land zur Erfüllung seiner bundesgesetzlichen Pflichten zu zwingen. Der Artikel 37 wurde noch nie angewendet; er gilt daher bisher als totes Verfassungsrecht. Er hat aber als „Reichsexekution“ eine lange Geschichte in der dezentralen deutschen Staatlichkeit. Bundeskanzler Merz und sein Fraktionschef Frei überlegen, diesen Artikel aus seinem Schattendasein herauszuholen und gegen eine AfD-Regierung in Sachsen-Anhalt anzuwenden; auch SPD, Grüne und Linke plädieren dafür.
Warum? Die AfD plant die Abschaffung der Schulpflicht. Sie hat angekündigt, die Lehrinhalte an den Schulen und die staatliche Kulturpolitik nach ihrem ideologischen Programm zu gestalten. Sie will Richter und Beamte nur nach AfD-Präferenzen ernennen. Sie will jegliche staatliche Leistungen an Kirchen und Religionsgemeinschaften abschaffen. Sie verweigert sich den gesetzlichen Regeln, die zur Aufnahme einer bestimmten Anzahl von Flüchtlingen gemäß einem bestimmten Verteilschlüssel verpflichten. Ulrich Siegmund, der AfD-Kandidat für das Amt des Ministerpräsidenten, hat gar angekündigt abzuschieben, „bis die Startbahn glüht“.
Im Bundesstaat, so wie ihn das Grundgesetz vorsieht, gilt der Kernsatz: „Bundesrecht bricht Landesrecht.“ So steht es in Artikel 31 Grundgesetz. Es ist die kürzeste Vorschrift des Grundgesetzes – sprachlich eindrücklich, inhaltlich strikt und in ihrer Wirkung durchgreifend. Die AfD dreht diesen Satz um. Sie will in dem Land, in dem sie regiert, nach dem Motto „Landesrecht bricht Bundesrecht“ handeln – jedenfalls, solange sie nicht auch im Bund regiert. Bei eklatanten Rechtsbrüchen wird freilich der Artikel 37 wach: Wenn ein Bundesland die Bündnistreue missachtet, wenn es Bundesrecht boykottiert, wenn es sich um die geltenden Bundesgesetze nichts schert – dann kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats „die notwendigen Maßnahmen“ ergreifen.
Der Bundeszwang gibt der Bundesregierung ein Weisungsrecht gegenüber allen Behörden des Landes
Wie diese Maßnahmen aussehen sollen, sagt das Grundgesetz in Artikel 37 nicht; es ergibt sich aber aus anderen Artikeln. In der Zeit der Weimarer Republik war die Reichsexekution eine prinzipiell unbeschränkte Befugnis – sie ging bis hin zum Einsatz von Militär; davon wurde damals, in den Zwanziger- und Dreißigerjahren des letzten Jahrhunderts, auch massiv Gebrauch gemacht. Im sogenannten Preußenschlag 1932 wurde von Reichspräsident Hindenburg die sozialdemokratische preußische Staatsregierung abgesetzt, Kanzler von Papen ernannte sich selbst zum Reichskommissar für Preußen, der Weg für die Machtergreifung der Nationalsozialisten war geebnet. Die Reichswehr besetzte das preußische Innenministerium sowie die Polizeipräsidien. So etwas ist heute ausgeschlossen: Artikel 37 Grundgesetz kann jedenfalls den Einsatz von Streitkräften nicht rechtfertigen. Er ermöglicht auch nicht die dauernde Übernahme der Landesstaatsgewalt durch den Bund, er ermöglicht nicht die Auflösung des Bundeslandes, auch nicht die Auflösung seiner Verfassungsorgane.
Der Bundeszwang gibt aber der Bundesregierung oder einem von ihr eingesetzten Kommissar ein Weisungsrecht gegenüber allen Behörden des Landes. Und der Bundeszwang gibt dem Bund das Recht zum Selbsteintritt und zur Ersatzvornahme – das heißt: Der Bund kann die bundesfeindlichen Entscheidungen des Landes bundesfreundlich und nach geltendem Bundesrecht und Bundesgesetz korrigieren; das kann bis hin zu einer treuhänderischen personellen Besetzung der Verfassungsorgane des Landes und der dortigen Regierungsämter gehen. Weshalb in der Geschichte der Bundesrepublik solcher Bundeszwang bisher nicht zur Anwendung kam, wird im Handbuch des Staatsrechts folgendermaßen begründet: Die bei allen parteipolitischen Gegensätzen herrschende staatspolitische Gleichgestimmtheit der in Bund und Ländern maßgeblichen politischen Kräfte und die starke Politikverflechtung habe es verhindert, „dass Konflikte aufkamen, die es nötig machten, die Reservefunktion des Bundeszwangs zu aktualisieren“. Seit der AfD ist es mit dieser staatspolitischen Gleichgestimmtheit vorbei, die „Reservefunktion des Bundeszwangs“ ist aufgerufen – theoretisch.
Die politische Lust von Merz, Frei und Co. auf den Bundeszwang ist ihrer Scheu vor einem Parteiverbotsantrag geschuldet
In der Praxis wird das nicht funktionieren. Auch wenn der Artikel 37 nicht mehr, wie die Reichsexekution vor hundert Jahren, den Einsatz von Streitkräften ermöglicht – es handelt sich trotzdem um eine „primitive Rechtstechnik“, wie der große Rechtsphilosoph Hans Kelsen schon 1927 formuliert hat. Vor allem aber handelt es sich um eine sehr unzulängliche Rechtstechnik. Der Bundeszwang kommt nämlich immer zu spät, er ist lediglich auf schon abgeschlossene Vorgänge anwendbar, die eine Verfestigung der Pflichtverletzung erkennen lassen. Der Bundeszwang muss also warten, bis das Kind in den Brunnen gefallen ist – er kann sich dann bemühen, es wieder herauszuholen. Ob das gelingt, weiß keiner.
Die politische Lust von Merz, Frei und Co. auf den Bundeszwang ist offenbar ihrer schon lang anhaltenden Scheu vor einem Parteiverbotsantrag beim Bundesverfassungsgericht geschuldet. Weil man sich nicht getraut hat und weiterhin nicht traut, diesen Verbotsantrag zu stellen (was man schon vor Jahren hätte tun sollen), liebäugelt man mit einem Instrument, das nicht jetzt, sondern erst später eingesetzt werden kann – wenn schon passiert ist, was man mit einem Parteiverbot hätte verhindern können. Vielleicht hätte schon der bloße Antrag die immer weitergehende Radikalisierung der AfD stoppen können. Wer wie Merz, Frei und Co. befürchtet, dass morgen oder übermorgen die Voraussetzungen für den Bundeszwang vorliegen – der muss heute einen Verbotsantrag beim Bundesverfassungsgericht stellen; und er muss sich eingestehen, dass er diesen Antrag schon gestern hätte stellen müssen.
Hinweis: Diese Kolumne erschien zuerst am 17.09.2026 in der Süddeutschen Zeitung.